Strategies, Actions and Enlightenment of Urban Forest Construction and Management in the United States

美国很早就形成了城市森林的理念。1894年，城市森林的概念由美国首次提出^[12]；1909年，《芝加哥计划》提议在城市周围规划公园和林荫大道系统以形成永久的绿带^[13]；1972年，美国林业工作者协会设立了城市森林组，专门组织研究城市森林及相关学科，同年，美国国会通过了“城市森林法”^[14]；1981年，美国林学会创办了《城市森林杂志》；1990年马里兰州开展绿道规划项目，这是美国第一项大尺度绿色基础设施项目^[15]；随后，马里兰州继续推行“绿图计划”，并形成了相应的绿色基础设施评价体系^[16]。2006年，美国农业部林务局（USDA Forest Service）发布了可用于城市森林生态效益评估的i-Tree模型，该模型被广泛应用于城市森林景观绩效量化^[7]；2007年，西雅图制定城市森林管理计划，目标是到2037年将西雅图的树木覆盖率提高到30%^[17]。随后，纽约、旧金山、华盛顿、费城等城市也陆续制定了详细的城市森林规划，美国逐步兴起城市森林的建设高潮^[18-19]。

美国的城市森林由公共和私人利益相关者共同拥有和管理，各城市在城市森林的管理方式上基本相同，大都采取基于部门分工，部门间协调配合的多部门间协调制度。如在旧金山，由旧金山公共工程部管辖所有公共道路上的树木和绿化工程，由娱乐与公园部门负责公园土地上的树木，旧金山市房屋管理局、旧金山市市政交通局、旧金山国际机场、旧金山港等机构则主要负责管理各自土地上的树木，私人业主在管理城市森林上也发挥着重要作用，主要负责照料各家周围的树木^[20]。此外，旧金山还组建城市林业委员会，一个咨询机构，以便市长、监事会和市政府部门在城市林业问题上进行相关咨询。西雅图的城市森林采用矩阵式管理结构^[17]，主要由七个部门进行管理，包括西雅图建设和检查部、规划和社区发展办公室、交通部、可持续发展和环境办公室等，各部门各司其职，西雅图建设和检查部负责制定、批准和执行私人和某些公共财产上树木的规章制度；规划和社区发展办公室负责管理城市的全面规划；交通部负责路权内的树木，包括设计、种植和管理路权内的树木和景观。可持续发展和环境办公室负责全市城市森林问题的政策制定和协调，包括城市林业委员会的人员编制、部门间问题的协调、《城市森林管理计划》进度报告等。此外，西雅图市还成立了城市林业核心团队以进行跨部门协调合作，该团队由各部门的员工代表组成，计划每两个月召开一次会议，讨论城市林业相关问题，处理涉及全市范围的林业政策、项目和预算。

城市森林是城市生态系统的主体，城市森林管理是打造健康城市森林的关键，为了系统进行城市森林管理，美国林务局开发了一系列经济有效的管理工具，各城市也制定了州和地方城市森林长期和高效的管理规划，涉及城市森林监测、评估及管理等方面。

树木作为城市植被重要组成部分，其信息获取的准确性对城市森林整体管理、城市整体生态环境维护至关重要。为此，美国农业部林务局2006年就发布了i-Tree，一种先进的、经过同行评议的、易于使用的城市林业分析工具套件，可用于收集和分析城市森林信息。该模型目前包括一个i-TreeV6系列，即i-Tree Eco、i-Tree Canopy等6个核心旗舰模块和i-Tree Species、i-Tree Database、i-Tree Projects等6个补充模块，各模块能够对不同规模和类型的绿地，进行不同功能分析，主要针对节能减排、减少雨水径流、提高空气质量等功能进行城市森林的生态效益量化评估。i-Tree在科学研究、景观项目管理、公众自然教育、庭院种植中发挥着重要作用^[21]。目前，i-Tree被广泛应用于国内外城市森林和绿地生态服务功能的监测与评估。

建设城市森林生态系统，要注重森林生态系统的完整性、功能性和组成成分的多样性。城市森林的高覆盖率能使城市获得适宜的小气候条件^[22-24]，因此美国各城市在城市森林规划中，特别注重整个城市树冠覆盖率的提高。美国林学会提出了城市树冠覆盖率发展目标，各城市也都制定了符合城市实际情况的整个城区的树冠覆盖率目标，如：旧金山预计于2034年前将树冠覆盖率提升至25%；西雅图计划于2037年将树冠覆盖率提高到30%；华盛顿则预计于2032前将其树冠覆盖率提升至40%。除了树冠覆盖率，树木的选择也是城市森林建设和管理的重点，树种和树龄决定着城市森林的健康，是城市森林可持续的关键^[25-26]。美国各城市在规划一开始就优先关注树木种植和养护，在树种丰富度设计方面，一些城市采取了单一树种不超过10%，单属不超过20%和单科不超过30%的策略，以实现树木的多样性、健康性和抗逆性。在树龄选择方面，一般来说，大树比幼树能提供更多的环境、文化和经济价值，因此各城市在充分考虑树龄层次的基础上，主张优先保护现有树木，特别是古树、中大型树木，并多次实施“纪念树计划”“遗产树计划”等古树保护活动。此外，美国各城市还主张对树木的整个生命周期进行管理，包括育苗、种植和木材再利用，以高效率地发挥树木的最大效益，实现城市的“零浪费”。

随着城市的快速发展，传统的“灰色”城市雨洪基础设施面临各种挑战，而城市森林具有调节城市水文循环和水质的能力，有助于实现雨水的截留、渗透及净化^[27-29]。城市森林是城市绿色基础设施网络的重要组成部分，将绿色基础设施与灰色雨洪基础设施结合，开展生态雨水管理已成为可持续城市发展的重要途径。

美国各城市在雨洪管理方面积累了丰富的先进经验，它最早提出雨洪最佳管理措施(BMPs)，该措施指出在关注雨水末端治理的同时，更关键的是要找到产生雨洪灾害的源头，因此美国还相继提出低影响开发(LID)、绿色基础设施(GI)、雨水管理措施(GSI)等^[30-32]，以从源头上找到治理雨洪灾害的方案。美国在结合城市森林与雨水管理方面做了许多尝试。首先，对城市森林如何管理雨水开展研究。为了了解城市森林系统管理雨水的全过程，雨水公用事业公司委托水研究基金会进行了一项研究。该研究分析了城市森林系统对雨水质量和数量的调节能力，量化了树木对雨水管理的作用，指出城市树木系统可捕捉17%~30%的年降水量，该研究还开发了一套模型工具包，以便水务公司和其他雨水专业人员能够应用项目研究成果，工具包包括预测基于城市树冠而减少的年度径流量的简化模型，城市树木效益价值数据库，以及城市森林水文课程，该研究是将城市森林系统纳入雨水管理框架的基础依据。

其次，将雨水管理计划纳入城市森林规划当中。如旧金山在其2014年的城市森林计划中制定了《雨水设计指南》，概述了如何使用包括树木和景观在内的绿色基础设施策略来因地制宜地进行雨水管理。美国各城市在城市森林规划中，不仅充分考虑雨洪管网的分布，维护现有灰色设施，还通过绿色街道、绿色屋顶、城市生态廊道等规划协助雨水滞留，从而达到控制雨水径流量的效果。

最后，通过改造现有灰色基础设施，大力推广和建造绿色雨水基础设施。如密尔沃基市开展“绿色纽带计划”，征购未开发的洪涝多发土地，将其改建成雨水或湿地公园，林地、草场等，以发挥城市森林蓄滞洪水、生态保护的功能。费城政府也与美国环保局签订“绿色城市，清洁水源”雨洪管治方案，提出了“绿色英亩”（green acre）这项技术指标，即在暴雨事件中，经过改造的地块如果能就地吸收约2.54 cm（1英寸）的降水，就视为1绿色英亩。该方案计划通过25年改造约40.5 km²（1万英亩）城市不透水地面为绿色地面，从而实现减少85%的雨污溢流^[33]。

公众参与在美国起源较早，并被广泛应用于国家公园管理规划、景观规划设计、城市林业管理中^[34-35]。在城市森林建设和管理中，美国政府机构自下而上的决策模式给公众参与留下了较大的空间，对激发市民参与热情、协调和缓解当地社区冲突、实现民主决策具有重要的意义。

近年来，美国开展了许多项目以鼓励和吸引公众参与城市森林建设，如“纽约市百万棵树”计划，城市和社区林业项目，绿色学校计划等。“纽约市百万棵树”计划由纽约市市长迈克尔·布隆伯格发起，目标是到2017年，号召市民在纽约市的五个区种植100万棵新树（公园和其他公共场所上占70%，私人地产上占30%），将纽约市的城市森林增加20%，并希望因此提升当地居民生活质量，“纽约市百万棵树”项目得到了洛克菲勒基金会、彭博慈善基金会、丰田汽车等众多捐赠者的资助，该项目于2015年提前两年种植了第100万棵树，成为世界各地著名的城市绿化典范。同时启动的还有“纽约市百万棵树管理团队”计划，该计划旨在让市民参与到新种植树木的护理和维护中来。以及纽约市百万棵树培训计划，该计划主要针对18至24岁的低收入人群，提供为期7个月的绿领职业培训课程，包括树木栽培、生态恢复、花园恢复和设计。城市和社区林业项目则由美国林务局与地区林业机构、30多个国家林业部门和150多个社区树木组织合作开展，旨在恢复和维持城市和社区森林健康。该项目计划在2017年服务8260个社区，其中35%是小型农村社区，该项目既帮助社区进行树木盘点，制定管理计划和政策，还以职业认证、行业培训、学徒等方式创造就业，提供数万个新的就业机会，每年的经济影响达1478亿美元，恢复和改善全美超过566 559.90 km²（1.4亿英亩）的社区林地。

为了帮助公众积极参与到城市森林建设和管理中来，各城市将“公民共建”原则贯穿于城市森林规划、运作和决策之中，并在城市森林管理规划中建立了可供城市工作人员、社区组织、企业和居民遵循的城市森林管理规范，林务局还开发了社区绩效报告系统，一个数据库，用来考察社区管理城市森林资源的能力。此外，在家庭层次上，林务局专门设计了i-Tree Design和i-Tree MyTree等模型帮助家庭进行庭院种植。

美国城市森林中的公众参与呈现出良好的发展态势，自1986年美国就有5900个支持发展城市森林的团体^[36]。目前，更多的公益性组织、以社区为基础的团体和个人有组织地或自发参与到城市森林的发展和管理维护中，缓解了城市森林管理维护面临的压力，发挥了重要作用。其中，以非营利性组织“城市森林之友”和国家树木信托基金为主要代表，“城市森林之友”主要协助大多数街道上的树木种植，自成立以来，该组织已种植了48 000棵行道树，吸引了数千名志愿者的参与，并能将社区聚集在一起，对树木进行种植和养护。国家树木信托基金则通过提供教育资源，增强人们种植和照顾城市和社区树木的能力，从而促进健康的社区。自1992年以来，国家树木信托基金已在全国50个州和哥伦比亚特区种植了1 000多万株树，超过50万的志愿者通过社区植树造林项目与国家树木信托基金建立伙伴关系。

城市森林已成为衡量一个城市文明进步和可持续发展能力的重要指标^[37]，美国城市森林的发展起步早，经过几十年的发展，对城市森林的建设和管理有较多的理解和认识，积累了丰富和先进的建设和管理经验，对我国城市森林建设和管理工作具有良好的参考和借鉴意义。

（1）城市森林管理是提升城市森林质量的重要途径。美国将城市森林管理视为维持城市森林效益发挥的重中之重，它首先从最基础的树木管理入手，抓住城市森林管理的关键，综合考虑到树冠覆盖率、树种选择、树木管理周期、树木监测和评估等多个方面，系统地制定一系列标准和规范，对城市森林的管理有很强的指导价值，特别是开发的针对城市森林信息收集和分析，城市森林功能量化评估的i-Tree模型套件，极大的推进了城市森林的建设和城市森林管理工作。城市森林建设也是我国城市生态建设的重要组成部分，我国现阶段正大力开展城市森林建设，一些城市还提出建设“森林城市”的目标，截至2020年，全国已有194个城市获得了国家森林城市称号。但相对于建设速度，我国城市森林建设的品质和发展水平仍值得重视。我国现阶段对城市森林的重视多体现在前期造林阶段，对后期管理维护的关注度不高，管理意识薄弱，许多城市通过主观选择树种以及快速增绿进行造林，只注重解决森林覆盖率、公园绿地面积等数量不足的问题，忽视城市森林的科学合理建设过程，且未制定明确的管理目标和方案，不仅不利于城市森林的可持续发展，反而加大了后期城市森林管理和维护难度。因此，我国在城市森林建设前期，应首先意识到管理维护对城市森林的重要性，然后结合我国城市森林管理弊端，借鉴美国成功经验，注重城市森林品质，构建更加完善的城市森林健康维护体系，使城市森林管理标准化、规范化。

（2）城市森林建设不仅仅是单纯意义上的城市建成区绿化建设，城市森林具有生态系统的连续性、完整性和功能性，将城市森林与城市基础设施相结合，是城市健康发展的要求和趋势。美国在结合城市森林营造与雨洪管理方面具有较多实践经验，它以城市森林如何帮助雨水管理的研究为基础，从减少雨水径流方面入手，运用雨洪管理技术科学地融合城市森林与雨水基础设施，使城市森林成为城市的大型水循环有机体和绿色海绵体，再从增加雨水下渗入手，进一步改造不合理灰色基础设施为绿色基础设施，缓解了雨洪管理面临的挑战，有效地发挥了城市森林的效益和价值。美国在打造城市森林的过程中，关注的不仅仅是城市美化，更多地是追求解决实际问题，这对我国近几年推进的“森林城市”“海绵城市”建设具有很大的参考和借鉴价值。我国城市森林建设过于追求景观效果，忽视其生态服务价值的发挥。如许多城市打着森林提质的名义，破坏原有乡土植被，盲目引进外来树种，大搞城市美化，还有许多城市在森林养护管理中，为了整齐划一，对林木进行过度修剪，甚至集体截干，这不仅不利于城市森林生态系统的健康稳定，反而破坏了城市生态系统的结构，降低了城市生态系统的生态功能。对此，我国应重新审视城市森林趋于独立建设和盲目增量的问题，借鉴美国融合城市森林营造与雨洪管理的先进经验，进一步加强城市森林协助雨洪管理的研究工作，科学制定城市森林建设规划，重视与市政灰色基础设施的协调和一体化建设，以提升城市森林质量，促进城市健康发展。

（3）公众是森林城市的利益攸关方，公众参与决定着其对城市森林建设的支持度和满意度。美国公众参与制度起源较早，具有更好的公众参与条件和优势，在打造城市森林的过程中，美国仍延续公众参与理念。公众参与是各国在环境治理中重要且常用的方式，美国的特点和经验在于它首先从法律上确立了公众参与规划的合法性，并有着完善的运作程序和具体的公众参与技术标准。其次，在美国的规划制定过程中，遵循“自下而上”的编制原则，尤其注重民主化决策，每个规划中都制定了详细的公众参与方案，并严格加以执行。最后，美国各城市积极拓宽渠道，通过多样化项目和工具引导公众便捷参与。我国城市森林正蓬勃发展，城市森林是重要的社会资源，具有公共性，公益性和非营利性特征，但我国森林城市的开放程度不足，市民缺乏参与机会，且在城市森林治理过程中，单纯或者割裂地发挥政府、林业企业、民间组织、市民的主体作用，未系统地将公众参与纳入城市森林规划和管理过程中，造成管理“失灵”现象。再者，市民参与意识薄弱，在城市森林建设乃至城市建设中存在依赖政府的倾向，把自己置于旁观者位置，参与热情不高，使得政府和规划人员不能真正了解市民需求，制定出更符合公众利益的城市森林规划。因此，针对我国城市森林建设和管理过程中公众参与机制不完善，参与途径少，参与积极性不高的问题，应首先加强对公众参与的重视程度，加强宣传教育工作，让公众意识到城市森林建设的重要性，提升公众主人翁意识，制定公众参与城市森林建设和管理的方案和制度，完善参与机制，以促进公众积极参与城市森林建设。